新常态下中国绿色增长:机遇和挑战

发表:2015年04月28日 来源:战略部 作者:张永亮 任子平(环境保护部办公厅) 俞海 高国伟(中国环境监测总站)

《环境与可持续发展》2015年第1期

   摘要:在环境与发展新常态下,中国实现绿色增长既面临众多挑战,也迎来重要机遇。中国应抓住机遇,加速推动绿色增长。一是在国家层面释放更为明确的推动绿色增长的信号;二是优化区域布局;三是通过技术和制度创新实现全要素生产率的提高;四是大力推动城镇绿色化、工业智能化、农业生态化进程;五是在涉及绿色增长的关键部门加强各项配套政策措施;六是构建有利于绿色增长的财税金融政策体系;七是大力培育绿色消费市场,加快绿色科技创新和应用;八是促进环境治理体系和能力现代化,推动环境管理转型;九是发挥社会公众在推动绿色增长中的力量和主体作用。

  在当前环境与发展的新常态下,绿色增长被期望成为破解环境与发展新常态下众多复杂矛盾和难题的有效途径。清楚地识别当前中国绿色增长的面临的机遇和挑战,有助于政府决策者在国家宏观发展战略下更好地选择和制定促进绿色增长的路径和政策。

    1   中国绿色增长的挑战

  可以认为,中国是世界上最大的绿色增长试验场,这是因为中国具有世界最为复杂的经济、环境和社会状况,存在各种可以看到和想象,以及难以想象和预料的问题和挑战。

    1. 1 经济结构与区域发展不平衡

  长期以来,中国的经济增长一直是投资和工业为主导,其特点是重工业优先发展,注重实物投资而非人力资本,资源利用率​​相对较低。尽管中国的整体产业结构调整出现了成效,但在第二产业内部结构中重工业尤其是高耗能行业所占比重过高,经济发展的粗放模式短期内仍难从根本上改变。如何在推动绿色产业的同时,加快传统产业的绿色化,是中国实现绿色增长的关键。

  同时,中国的经济同样面临着城乡和区域不均衡的问题,东部地区的经济发展水平较高,已经进入工业化中后期,具备了经济绿色转型的基础条件,在经济的绿色化程度上也相对较高。而中西部地区仍然处于快速工业化阶段,缺乏绿色增长的动力和政策支持。

  此外,中国的经济发展存在着泡沫化风险,由于绿色增长短期内会对经济造成影响,要在维持经济泡沫的前提之下推动绿色增长,决策者需要做出权衡,把握好绿色增长推进的尺度和力度。

    1. 2 经济增长存在路径依赖和惯性

  作为发展中国家,加快发展是必然选择,然而在成为世界第二大经济体后,中国并没有迅速将战略重点转移到经济增长的质量与效益上来,经济发展仍然存在着运行效率和资源配置效率较低、投入产出效益差、区域同质化严重、市场创新能力弱等诸多问题。

  “十二五”期间,把钢铁作为重点产业发展的省份达26个,石油化工的25个,有色金属的20个,煤炭资源开发的15个,火电的12个,西部12个省区中有11个把化工、钢铁、有色金属等作为重点产业发展,产业重型化特征仍将继续强化。可以看出,各级政府已经形成了对外延扩张发展路径的依赖,保持经济发展的较高增长率仍然是其决策主要目标,严重影响了增长方式的转变和结构升级,现行经济增长模式面临不可持续的风险。

    1. 3 环境问题的复杂性和困难性

  中国的环境问题在短短的20年间集中出现,呈现出压缩型、复合型的特点,老的环境问题尚未解决,新的环境问题又接踵而至,在环境污染的同时还伴随着严重的资源浪费和生态破坏。根据国务院关于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》实施的中期评估报告,中国的环境污染呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征,全国有60%左右的城市空气质量不能达标,能源消费强度、二氧化碳排放强度、能源消费结构、氮氧化物排放量4个节能环保方面的约束性指标完成进度滞后[1]。同时,中国不仅要解决国内面临的诸多环境问题,还需要积极应对气候变化的挑战并参与全球环境治理,这进一步增加了压力和困难。

    1. 4 促进绿色增长的制度设计存在缺陷

  中国并没有形成有利于绿色增长的财税金融政策体系和有效的资源环境价格调节机制,现有的相关政策措施分散在发展改革、财政、环保、林业、水利等不同部门,部门间的政策往往存在交叉、重叠和冲突,缺乏统一协调,难以形成推动绿色增长的合力。

  此外,由于缺乏强有力的制度约束,以GDP为导向的考核和晋升机制导致政府官员往往忽视长期效果而注重短期目标,进一步导致中央政府的政策要求与地方政府具体落实存在分歧,国家关于绿色增长的战略决策和部署在地方具体实施中存在不足。

    1. 5 缺少绿色增长的系统规划和路线图

  中国的绿色转型有其国情的特殊性和巨大的复杂性。与工业化国家相比,中国的绿色转型与经济社会转型相重叠,尽管资源环境问题是加剧经济社会转型的一个原因,但保护资源环境为促进经济社会转型提供了机会和手段,复杂性和艰巨性程度很高。因此,中国的发展转型是经济社会与资源环境的综合转型,绿色增长的任务就是使常规经济社会转型的进程绿色化,必然是一个较长的过程。然而,中国并没有形成制定的绿色增长规划,也没有制定绿色增长的长期路线图,这严重影响了绿色增长的系统性和协同性。

    1. 6 绿色增长面临巨大的短期成本

  经济发展的绿色转型需要绿色投资进行拉动,这意味着要将大量资金投向收益周期较长绿色产业领域,并对传统产业进行绿色化改造,进而带来工业企业采用节能环保技术及相关设备的增量投资等直接成本,以及国民经济损失、高耗能和高污染工业行业就业岗位减少等间接成本。

  同时,因节能而降低的能源成本等直接收益,以及贸易环境和贸易条件的改善、节能环保产业的发展、公众健康风险的降低等间接收益在短期内则难以体现。巨大的短期成本会让各级政府和企业缺乏推动绿色增长的动力和决心,相关政策的实施也将受到既得利益者如地方政府、传统行业的阻碍。

    1. 7 绿色消费市场的培育尚不成熟

  绿色消费市场的形成是企业参与生产并提供绿色产品的前提条件。然而与发达国家相比,中国的绿色消费市场仍不完善,公众绿色消费观念仍有待普及。引导绿色消费的税费减免和补贴政策仍不完善,缺乏绿色消费的价格激励机制。同时,绿色产品的监测监督、产品营销和市场流通体系仍未形成。

    1. 8 绿色科技创新与应用不足

  绿色科技的创新与应用是驱动绿色增长的内生动力,不仅包括传统产业绿色改造和新兴产业发展的技术创新,还包括以绿色增长为目标的管理创新。然而,中国在绿色技术研发领域的投资仍然不足,企业在传统产业清洁生产、新能源和环保技术上与发达国家仍然存在较大差距。例如,在风电领域,一些高端组件如风电涡轮机仍然依靠进口,或者依赖国外技术生产制造。新能源发展的研究基础薄弱,技术人员十分缺乏。此外,由于研发领域投资的不足和高级研究人员的缺乏,中国在环境技术领域的发展也一直落后于发达国家[2]

    1. 9 新一轮城镇化的环境风险

  中国长期以来经济活动造成的生态破坏和环境污染问题尚未解决,又将面临未来工业化和城镇化等带来的生态环境风险。中国的绿色增长需要应对过去低水平城镇化造成的环境污染存量影响、未来城镇化进程中的直接增量影响和工业化的间接增量影响三重环境风险。

    1. 10 环境保护制度体系落后于绿色增长的需要和要求

  在体制上,环保部门长期处于弱势地位,环保执法受地方政府GDP增长导向的干扰;中央对地方政府环保工作监督缺乏体制上的安排;各部门之间环保职能配置不合理,其他有关部门未能配置和履行应有的环保职能。在机制上,对党和政府决策者的监督考核体系中环保要求长期以来未得到应有重视;部分环保制度设计不合理,造成执法成本高、违法成本低;基层环保执法缺乏强制手段,难以执行到位;公众有序参与环保、维护自身权益和监督政府、企业遵守环保法规的机制尚未建立。在指导思想上,长期存在经济发展收益大于环境破坏成本、当前经济收益重于未来环境成本的错误思想,使得环境保护滞后于经济发展[3]

    2   中国绿色增长的机遇

  在面临诸多挑战的同时,,中国也蕴藏着无穷的、令人惊喜的绿色增长机遇与可能。如果能够科学、正确地应对挑战,进一步调整以化石能源为主体的能源结构,实现生态服务和生物多样性保护的显著改善,将有利于中国绿色城镇化、市场手段在环境保护中的应用以及绿色增长模式的形成。

    2. 1 中国具备了绿色增长的政治意愿

  中国具备强烈的、推动绿色增长的政治意愿。2012年召开的中国共产党的第十八次代表大会提出了“五位一体”的战略布局,明确指出要将生态文明融入经济、社会、政治和文化领域。十八届三中和四中全会进一步提出了加快生态文明体制改革的战略部署和依法治国的具体要求,这为从整体上扭转各个层面、各个部门的经济发展理念,为推动环境主流化到经济领域提供了强大动力。

    2. 2 公众环境意识的提高为绿色增长提供了广泛社会基础

  近年来,中国公众的环境意识明显提升,优良的环境质量越来越成为城乡居民的普遍追求。公众开始越来越多的参与到环境与发展政策的制定、对政府和企业环境行为的监督,以及环境信息披露和重大项目的环境影响评价过程之中。同时,日益提升的环境意识和生活水平的提高也促使公众开始关注绿色消费和绿色出行,这些都为中国的绿色增长提供了坚实的社会基础。

    2. 3 促进绿色增长的制度环境正在形成

  十八届三中全会和四中全会明确了绿色增长的路径和制度保障,绿色增长的制度环境正在形成。其中,三中全会提出要进一步发挥市场的决定性作用,加快生态文明制度建设,推动生态文明体制改革。根据三中全会的要求,自然资源资产负债表、政府环境审计、绿色财税和金融等一系列有利于绿色增长的制度正在研究和制定当中。四中全会提出了依法治国的方略和要求,绿色增长的法制环境在未来一段时期将会得到进一步完善。

    2. 4 中国的经济和产业转型正在加快

  中国的经济和产业转型正在加快,中国经济正在朝着有利于绿色增长的结构演化。针对部门的分析可以看出,能源、林业等部门已经取得了绿色增长的积极进展,环保产业部门已经日益成为新兴的重要产业,工业部门中低消耗、低污染、低排放的产业比重也在不断提高。中国“走出去”的全球战略将为中国经济和产业转型创造和提供更为广阔的国际空间。

    2. 5 绿色增长已经成为全球环境与发展的趋势和潮流

  2008年金融危机以来,发展绿色经济和绿色产业、推动绿色增长成为全球环境与发展领域的一种趋势和潮流。发达国家尤其重视绿色产业发展,旨在通过技术创新,寻求新的发展机会。在大力发展绿色经济的世界潮流下,中国的绿色增长将面临巨大机遇。同时,中国也面临着国际履约和应对气候变化的压力,这同样也将成为促进国内经济绿色转型的重要动力。

    2. 6 新型城镇化和工业化将加快推动技术创新和资源能源集约利用

  城镇化既造成了环境问题,但也可以成为解决环境问题的手段。尤其是在新一轮的城镇化及与其相伴的工业化、农业现代化进程中,大量的、高密度生活在城市的人口,带来了更高的生产效率和规模经济效益,在理论上可以通过更少的资源投入获得更高的产出。通过采取绿色化的城镇发展模式,可以在提升城市可持续发展能力的同时,提高城镇化效率、保护自然资源,并且来带来可观的环境与社会效益。

    2. 7 环境治理体系现代化和治理能力的提高将为绿色增长提供基础保障

  中国的环境管理正在围绕生态文明建设和环境治理现代化的战略目标进行包括体制机制、管理模式和配套政策的整体改革。这一改革将进一步厘清不同部门间的生态环境保护监管职能、将现行的以污染控制为导向的环境管理转向以环境质量为导向的环境管理模式。新修订的环境保护法和未来的环境管理改革将进一步提升国家对环境与经济、环境与社会的治理能力,强有力的制度约束和环境监管将为环境主流化到经济领域提供基础保障。

  3 小结和建议

  2016-2020年是中国进入实现全面小康社会目标的最后一个五年规划期,工业化进入中后期,城镇化进入快速发展期,经济增速进入换挡期,结构调整进入攻坚期,生态环境状况又不断显示正处在高度危险的临界期。然而,这一时期同样是中国推动绿色增长的最佳窗口机遇期。如果中国能够抓住绿色发展的机遇,则有望于2030年实现低碳、资源节约和环境友好的长期目标。反之,中国经济将会锁定在一个高碳和低竞争力的结构,未来将会付出更高的转型成本。因此,中国应抓住机遇,加速推动绿色增长。建议:

  一是在国家层面释放更为明确的推动绿色增长的信号,制定中长期绿色增长规划和路线图;

  二是优化区域布局,明确不同区域绿色增长的优先领域,严守生态保护红线;

  三是努力调整经济结构,改变发展方式,通过技术和制度创新实现全要素生产率的提高;

  四是大力推动城镇绿色化、工业智能化、农业生态化进程;

  五是在能源、农业、制造业、新兴环保产业以及消费等涉及绿色增长的关键部门加强各项配套政策措施,加大推动绿色增长的政策和投资力度;

  六是构建有利于绿色增长的财税金融政策体系和有效的资源环境价格调节机制;

  七是大力培育绿色消费市场,加快绿色科技创新和应用;

  八是促进环境治理体系和能力现代化,推动环境管理转型,提高环境可持续性,为绿色增长创造机会;

  九是发挥社会公众在推动绿色增长中的力量和主体作用。

   参考文献:

  [1] 国务院. 国务院关于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》实施的中期评估报告[R]. 2013.

  [2] 联合国环境规划署. 中国绿色长征[R]. 2013.

  [3] 中国环境与发展国际合作委员会. 生态文明建设背景下的环境保护制度体系创新研究课题组报告[R]. 2014. 

    作者简介:俞海,博士,环保部政研中心环境战略与理论研究部主任、研究员。研究方向为环境战略与理论、生态文明制度与政策、国际环境关系、全球环境治理。主要著作有《TRIPs协议和环境问题研究》等。

  通讯作者:张永亮,博士,环保部政研中心助理研究员,主要研究领域为环境战略理论、环境政策分析和绿色经济等。

  致 谢:本文是由全球绿色增长研究所(GGGI)资助的《中国绿色增长机遇识别》课题的部分研究成果,在此表示感谢。

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